28 augustus 2026, Justin van de Grootevheen – leestijd 12 minuten
Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet krijgen een andere en op onderdelen zwaardere rol. De wet vermindert op verschillende onderdelen de toets vooraf, terwijl het risico en het gemeentelijke werk niet verdwijnt.
De Evaluatiecommissie Omgevingswet ziet die ontwikkeling ook. In Werk aan de winkel noemt zij toezicht en handhaving een blijvend zorgpunt. Het rapport signaleert een verhoogde werklast, een zwaardere toezichtstaak en verlies van overzicht door losse vergunningaanvragen, meldingen en informatieplichten.
Voor gemeenten ontstaat daardoor een nieuwe VTH-vraag. Niet: hoeveel vergunningen behandelen we nog? Maar: welke risico’s willen we beheersen, hoe krijgen we die activiteiten in beeld en hoeveel toezicht is daarvoor nodig?
In dit artikel laat ik zien waar het werk verschuift. Ik bespreek de knip bij bouwen, het confettikanon, brandveilig gebruik en de veranderde informatiepositie van toezichthouders. Daarna geef ik vijf stappen om risico’s, capaciteit en sturingsinformatie daarop aan te passen.
De kern in 1 minuut
De Omgevingswet vermindert op onderdelen de toets vooraf. Algemene regels, meldingen en informatieplichten nemen op verschillende plaatsen de rol van een vergunning over.
Dat maakt toezicht belangrijker. De gemeente krijgt een activiteit niet altijd meer vanzelf vooraf in beeld.
Tegelijk raakt informatie versnipperd. Voor één project kunnen verschillende vergunningen, meldingen en informatieplichten gelden. Die informatie komt soms bij verschillende teams of organisaties terecht.
Gemeenten moeten daarom opnieuw bepalen waarop zij sturen. Dat vraagt om een actuele risicoanalyse, betere registratie van het nieuwe werk en een vertaling naar de uitvoerings- en handhavingsstrategie, het uitvoeringsprogramma en de benodigde capaciteit.
| Verandering | Gevolg voor VTH |
| Minder toetsing via vergunningen | Minder automatisch zicht vooraf |
| Losse vergunningaanvragen | Meer werk om activiteiten op één locatie te verbinden |
| Meldingen en informatieplichten | Andere beoordeling, registratie en opvolging |
| Activiteit staat centraal | Meer kennis nodig van het regime per activiteit |
| Specifieke zorgplichten en open normen | Meer juridische beoordeling bij toezicht |
| Geen leges voor meldingen en informatieplichten | Gemeente moet werkzaamheden op een andere manier bekostigen |
Minder vergunningplicht betekent niet dat het risico verdwijnt
Een vergunningprocedure geeft de overheid vooraf informatie.
De gemeente weet wat de initiatiefnemer wil doen. Een behandelaar beoordeelt de aanvraag. De gemeente ontvangt tekeningen, berekeningen of andere gegevens voordat de activiteit start. De vergunning geeft daarna een duidelijk aanknopingspunt voor toezicht.
Bij algemene regels werkt dit anders.
De initiatiefnemer moet zelf bepalen welke regels gelden. Afhankelijk van de activiteit geldt daarnaast een vergunningplicht, meldplicht of informatieplicht. Voor andere activiteiten geldt geen vergunning, melding of informatieplicht.
De gemeente toetst daardoor niet iedere activiteit vooraf.
Het risico van de activiteit verandert daar niet automatisch door. Een constructief onveilige verbouwing blijft onveilig. Brandonveilig gebruik blijft brandonveilig. Een activiteit met grote gevolgen voor de omgeving houdt die gevolgen ook als daarvoor geen vergunning nodig is.
Daarom moet een gemeente bepalen hoe zij zicht houdt op activiteiten met relevante risico’s.
Dat is geen pleidooi voor meer toezicht op alles. Het is een pleidooi om scherper te kiezen waar toezicht nodig is.
De knip geeft flexibiliteit, maar het totaalbeeld verdwijnt sneller
Bij bouwen is de nieuwe systematiek goed zichtbaar.
De Omgevingswet scheidt het technische bouwen en het ruimtelijke bouwen. Dit noemen we de knip.
De technische bouwactiviteit gaat over de bouwtechnische regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk gaat over de regels die op de locatie gelden.
Voor beide activiteiten geldt een eigen juridisch regime.
Een bouwproject kan daarnaast andere activiteiten bevatten. Denk aan slopen, asbest verwijderen, milieubelastende activiteiten of een flora- en fauna activiteit. Voor die activiteiten kunnen afzonderlijke vergunningplichten, meldplichten, informatieplichten of algemene regels gelden.
Voor bepaalde nieuwbouwactiviteiten in gevolgklasse 1 geldt daarnaast het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Dit stelsel geldt sinds 2024 publiekrechtelijk voor nieuwbouw in gevolgklasse 1. Verbouw valt daar nog niet onder.
Meer over de verschillende stappen, meldingen en informatieplichten bij gevolgklasse 1 leest u in mijn artikel Bouwmelding Wkb uitgelegd: van vergunningcheck tot ingebruikname.
De initiatiefnemer hoeft alle onderdelen van een project niet als één aanvraag in te dienen.
Dat geeft ruimte om een project gefaseerd aan te pakken. Voor de overheid ontstaat tegelijk een informatievraag: hoe behoud je het overzicht over het project als de verschillende onderdelen afzonderlijk binnenkomen?
Het confettikanon raakt ook toezicht en handhaving
De Evaluatiecommissie gebruikt hiervoor de term confettikanon.
Het gaat om de situatie waarin voor één initiatief verschillende losse vergunningaanvragen binnenkomen. De Omgevingswet stelt activiteiten centraal en heeft de verplichte onlosmakelijke samenhang uit het oude stelsel losgelaten.
De Evaluatiecommissie constateert dat bevoegde gezagen daardoor vaker verschillende aanvragen, meldingen en informatieplichten voor één locatie moeten verbinden.
Dat raakt vergunningverlening. Maar het probleem stopt daar niet.
Een toezichthouder ziet buiten het fysieke project. In de systemen kan datzelfde project bestaan uit verschillende activiteiten, zaken en registraties.
De toezichthouder moet vervolgens vaststellen of voor alle relevante activiteiten de juiste procedure is gevolgd en welke regels gelden.
Dat vraagt meer dan kennis van één vergunning.
Praktijkvoorbeeld: één verbouwing, informatie op verschillende plekken
In mijn praktijk zie ik bijvoorbeeld situaties waarin een bedrijf een bestaand pand verbouwt.
De gemeente beschikt over informatie over het bouwen. Informatie over sloop en asbest wordt binnen de lokale taakverdeling door een omgevingsdienst behandeld. En brandveilig gebruik kan bij een veiligheidsregio (de brandweer) belegd zijn. Daarnaast kunnen meldingen of informatieplichten gelden voor andere activiteiten.
Iedere afzonderlijke taak kan goed georganiseerd zijn.
Toch ontstaat er een risico als de informatie niet wordt verbonden.
De toezichthouder die op locatie komt, moet kunnen zien welke activiteiten zijn gemeld, welke vergunningen zijn verleend en welke informatie eerder bij een andere organisatie is binnengekomen.
De Omgevingswet verplicht een initiatiefnemer niet meer om alle onlosmakelijk samenhangende toestemmingen in één keer aan te vragen.
Daarom moet de VTH-organisatie zelf organiseren hoe zij activiteiten op één locatie met elkaar verbindt. En hoe zijn de gegevensuitwisseling met partners regelt.
Van inrichting naar activiteit vraagt andere kennis
Ook bij milieuregels is de systematiek veranderd.
Onder het oude recht stond het begrip inrichting centraal. Het Besluit activiteiten leefomgeving werkt met milieubelastende activiteiten.
De toezichthouder moet daardoor eerst bepalen welke activiteiten op een locatie plaatsvinden. Daarna volgt per activiteit de juridische beoordeling.
Is een omgevingsvergunning nodig? Geldt een melding of informatieplicht? Staan de regels in het Bal, het omgevingsplan of beide? Geldt een specifieke zorgplicht?
Dat vraagt brede kennis van het stelsel.
De Evaluatiecommissie noemt de specifieke zorgplichten daarbij als extra aandachtspunt. De open formulering maakt de toepassing minder eenvoudig dan toezicht op een concrete norm.
Ook de rechtspraak over de handhaving van specifieke zorgplichten ontwikkelt zich nog. Dat vraagt extra juridische scherpte bij toezicht en handhaving.
De omgeving stelt geen vragen in juridische activiteiten
De verandering wordt ook zichtbaar bij vragen van inwoners.
Een inwoner ziet geen technische bouwactiviteit of omgevingsplanactiviteit. Hij ziet een aanbouw, dakkapel, schuur, bedrijf of verbouwing.
Als werkzaamheden starten, volgt vaak een eenvoudige vraag:
Mag dit zonder vergunning?
Voor de gemeente kan het antwoord uit verschillende stappen bestaan.
Een bouwactiviteit kan technisch vergunningvrij zijn, terwijl voor de omgevingsplanactiviteit andere regels gelden. En andersom kan ook. Ook kunnen andere activiteiten spelen. Bovendien betekent vergunningvrij niet dat er geen regels gelden.
Bij bouwen moet daarom steeds onderscheid worden gemaakt tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit. In de twee toetsen bij vergunningvrij bouwen leg ik uit hoe die beoordeling werkt.
Vervolgens moet duidelijk zijn welke lokale regels op de locatie gelden. Daarvoor kunt u onder meer regels op een locatie vinden via Regels op de kaart.
Het verschil tussen de juridische systematiek en wat inwoners buiten zien, levert in de praktijk veel vragen op.
Een inwoner verwacht soms dat de gemeente een activiteit vooraf heeft goedgekeurd. Bij een vergunningvrije of meldingsplichtige activiteit of een activiteit waarvoor alleen informatie aangeleverd moet worden, is dat niet gebeurd.
De vraag komt dan terecht bij toezicht en handhaving. De toezichthouder moet achteraf reconstrueren wat er gebeurt en welk juridisch regime geldt.
Ook deze werkzaamheden horen bij de beoordeling van de gevolgen van het nieuwe stelsel.
Brandveilig gebruik laat de verschuiving goed zien
Brandveilig gebruik is een duidelijk voorbeeld.
Onder het oude stelsel gold voor bepaalde vormen van gebruik een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik. Dat vergunninginstrument is onder de Omgevingswet vervallen.
Voor de situaties die het Bbl aanwijst, geldt nu een gebruiksmelding. Artikel 6.7 Bbl regelt die gebruiksmelding. Daarnaast geldt op grond van artikel 6.4 Bbl een specifieke zorgplicht voor brandveilig gebruik.
De gemeente verleent dus geen vergunning voor het gebruik.
Dat betekent niet dat de gemeente niets meer hoeft te doen.
In de praktijk worden gebruiksmeldingen niet altijd compleet ingediend. Gegevens ontbreken. Plattegronden sluiten niet aan op de feitelijke situatie. Voorzieningen zijn niet goed aangegeven. Soms verandert het gebruik nadat een melding is gedaan.
Dat leidt tot herstelwerk.
De gemeente moet beoordelen welke gegevens ontbreken. De melder moet de informatie aanvullen en alles opnieuw indienen. Daarna kan een controle nodig zijn. Als het gebruik niet voldoet aan de brandveiligheidsregels, komt handhaving in beeld.
Ook onder het oude recht verliep dit proces niet altijd probleemloos. De Omgevingswet heeft dat uitvoeringsprobleem dus niet veroorzaakt.
De positie van de overheid is wel veranderd. Het expliciete toestemmingsmoment vooraf is voor deze gevallen vervangen door een melding, rechtstreeks werkende regels en een specifieke zorgplicht.
Dat vergroot het belang van een goed proces voor beoordeling, toezicht en opvolging.
Hoeveel capaciteit vraagt dit? Dat weten we nog onvoldoende
Hier ontstaat een lastig vraagstuk voor VTH-organisaties.
De richting van de verandering is zichtbaar. Voor een betrouwbare capaciteitsnorm ontbreken nog voldoende gegevens.
De Evaluatiecommissie wijst daar zelf op. Landelijke gegevens over inspecties en handhavingsacties geven nog geen stevig beeld. Verschillen in registratie, definities en gegevensuitwisseling maken vergelijking lastig.
Ook voor gemeenten geldt dat probleem.
Kengetallen uit de Wabo-periode passen niet zonder meer bij de nieuwe werkzaamheden. Het behandelen van een vergunning is iets anders dan het beoordelen en opvolgen van een melding. Toezicht op algemene regels vraagt een andere inzet dan toezicht op concrete vergunningvoorschriften.
Nieuwe kengetallen zijn nog beperkt beschikbaar.
Het stelsel bestaat sinds 1 januari 2024. Werkprocessen veranderen nog. Het DSO ontwikkelt door. Gemeenten en omgevingsdiensten zoeken naar een werkbare verdeling van taken.
Een capaciteitsberekening met zeer precieze kengetallen geeft daarom snel meer zekerheid dan de gegevens rechtvaardigen.
Maar wachten op perfecte landelijke cijfers helpt niet.
Gemeenten moeten nu hun eigen gegevens gaan verzamelen.
De financieringsvraag verandert mee
De verschuiving raakt ook de financiering.
Voor de behandeling van een vergunningaanvraag kan een bevoegd gezag onder voorwaarden leges heffen. Voor de behandeling van een melding worden geen leges geheven. De Evaluatiecommissie signaleert dat bevoegde gezagen wel kosten maken voor die behandeling.
De werkzaamheden verdwijnen dus niet uit de begroting.
De gemeente moet deze op een andere manier bekostigen.
Dat maakt de verschuiving ook bestuurlijk relevant. Een verandering in het aantal vergunningen zegt weinig als tegelijkertijd het werk rond meldingen, informatieplichten, toezicht en herstel toeneemt.
Bestuur en management hebben daarom een ander beeld nodig van de VTH-productie.
Niet alleen: hoeveel vergunningen hebben we behandeld?
Maar ook: welk werk is ervoor teruggekomen en welk risico beheersen we daarmee?
De wettelijke VTH-cyclus geeft het aangrijpingspunt
De procescriteria voor VTH sluiten goed aan op deze opgave.
Artikel 13.5 Omgevingsbesluit verplicht bestuursorganen om een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast te stellen. De handhavingsstrategie moet steunen op een analyse van de problemen die zich bij de naleving kunnen voordoen.
Artikel 13.6 vraagt onder meer om prioriteiten, een methode om te beoordelen of doelen worden bereikt en inzicht in de wijze waarop toezicht plaatsvindt.
Vervolgens werken bestuursorganen de strategie volgens artikel 13.8 ieder jaar uit in een uitvoeringsprogramma.
Het Omgevingsbesluit stelt daarnaast eisen aan de organisatie, de borging van middelen en de evaluatie.
Deze wettelijke procescriteria worden in de VTH-praktijk vaak weergegeven als de BIG-8.
Ik ondersteun gemeenten bij het vertalen van deze wettelijke cyclus naar uitvoerbaar VTH-beleid, waaronder U&H-strategieën, uitvoeringsprogramma’s, jaarrapportages en capaciteitsberekeningen.
Daar zit voor gemeenten ook het aangrijpingspunt voor deze verschuiving.
Een gemeente hoeft niet eerst exact te weten hoeveel extra uren de Omgevingswet vraagt. Zij moet wel weten welke risico’s zij belangrijk vindt, welke werkzaamheden daarbij horen en wat de uitvoering feitelijk laat zien.
Begin niet met uren, maar met risico’s
Een risicogestuurde aanpak begint daarom niet bij de beschikbare formatie.
Begin bij het maatschappelijk effect dat de gemeente wil bereiken.
Constructieve veiligheid vraagt bijvoorbeeld een andere prioriteit dan een beperkte administratieve overtreding. Brandveilig gebruik van een gebouw met veel of kwetsbare personen vraagt meer aandacht dan een activiteit met een klein effect op de omgeving.
Daarbij telt niet alleen de kans dat iemand een regel overtreedt.
Ook de gevolgen van een overtreding zijn relevant. Net als de vraag hoe groot de kans is dat de gemeente een overtreding zonder actief toezicht ontdekt.
Pas als deze risico’s duidelijk zijn, heeft een capaciteitsberekening betekenis.
Vijf stappen om VTH opnieuw in te richten
- Meet het nieuwe werk. Registreer vergunningen, meldingen, informatieplichten, klachten en controles afzonderlijk. Meet ook hoeveel tijd herstel van incomplete meldingen vraagt en hoeveel tijd medewerkers besteden aan het verbinden van informatie uit verschillende dossiers.
- Koppel werkzaamheden aan risico’s. Kijk verder dan juridische producten. Leg de relatie met bijvoorbeeld constructieve veiligheid, brandveiligheid, gebruiksveiligheid, gezondheid en effecten op de fysieke leefomgeving.
- Meet het resultaat van toezicht. Het aantal controles is onvoldoende als sturingsinformatie. Leg ook vast hoeveel overtredingen worden vastgesteld, hoe zwaar die overtredingen zijn en hoeveel herstel of handhaving volgt.
- Vertaal de uitkomsten naar mensen en middelen. Gebruik de eigen gegevens voor het uitvoeringsprogramma en de begroting. Maak zichtbaar waar werkzaamheden veranderen en welke capaciteit nodig is voor de bestuurlijke prioriteiten.
- Gebruik de evaluatie om bij te sturen. Vergelijk de doelen, inzet en resultaten in de evaluatierapportage. Pas daarna de uitvoerings- en handhavingsstrategie en het volgende uitvoeringsprogramma aan.
Zo bouwt de gemeente eigen kengetallen op.
Die kengetallen sluiten uiteindelijk beter aan op de eigen uitvoeringspraktijk dan algemene cijfers uit het oude stelsel.
Alleen productie tellen is niet genoeg
Veel VTH-organisaties beschikken over cijfers over aantallen vergunningen, meldingen, controles en handhavingszaken.
Die cijfers blijven nuttig.
Ze zeggen alleen weinig over het effect.
Een laag aantal handhavingszaken bewijst niet dat de naleving goed is. Een hoog aantal controles bewijst evenmin dat de belangrijkste risico’s voldoende worden beheerst.
Daarvoor moet de gemeente weten waar zij controleert, waarom zij daar controleert, wat zij aantreft en welk effect het optreden heeft.
De verschuiving onder de Omgevingswet maakt die stap urgenter.
Als minder activiteiten via een vergunning automatisch bij de gemeente in beeld komen, moet de organisatie bewuster bepalen waar zij zelf informatie verzamelt en toezicht inzet.
Het stelsel is nog niet volwassen. Begin daarom nu met meten
Ruim tweeënhalf jaar na de invoering van de Omgevingswet is het te vroeg voor één landelijke capaciteitsnorm voor toezicht en handhaving.
Gemeenten verschillen bovendien sterk. Een stedelijke gemeente heeft andere risico’s en werkvoorraden dan een landelijke gemeente. Ook de taakverdeling met de omgevingsdienst verschilt.
Dat maakt lokale gegevens belangrijk.
Hoeveel werk leveren meldingen op? Hoe vaak ontbreken gegevens? Welke activiteiten komen pas door klachten of handhavingsverzoeken in beeld? Waar constateren toezichthouders de meeste overtredingen? Hoeveel tijd kost het om informatie over één locatie bij elkaar te brengen?
Deze gegevens geven na enkele jaren een veel beter beeld van de werkelijke toezichtstaak.
Wie nu begint met meten, kan de volgende U&H-strategie en capaciteitsberekening beter onderbouwen.
Wie niet meet, blijft op aannames sturen.
Conclusie: toezicht en handhaving onder de Omgevingswet vragen andere sturing
Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet vragen niet om meer controle op alles. Gemeenten moeten scherper bepalen op welke activiteiten en risico’s zij hun capaciteit inzetten.
Daarvoor hebben zij betere informatie nodig.
Registreer hoeveel werk meldingen, informatieplichten, vergunningvrije activiteiten en controles daadwerkelijk opleveren. Meet niet alleen aantallen, maar ook overtredingen, herstelwerk en effecten. En vergeet de tijdsbesteding niet!
Gebruik die gegevens vervolgens in de uitvoerings- en handhavingsstrategie, het uitvoeringsprogramma en de capaciteitsberekening. Zo ontstaat stap voor stap een eigen gegevensbasis die beter past bij de Omgevingswet dan oude kengetallen uit de Wabo-periode.
Het stelsel is nog in ontwikkeling. Juist daarom is dit hét moment om te meten en bij te sturen.
Minder vergunningplichten vragen niet om meer toezicht op alles. Ze vragen om beter zicht op risico’s en gerichter toezicht op wat ertoe doet.
Veelgestelde vragen
Leidt de Omgevingswet tot meer toezicht en handhaving?
Niet iedere vervallen vergunningplicht leidt automatisch tot een extra controle. Wel verschuift op onderdelen het accent van toetsing vooraf naar algemene regels, meldingen en toezicht achteraf. De Evaluatiecommissie Omgevingswet spreekt over een verhoogde werklast en een verzwaarde toezicht- en handhavingstaak.
Wat is het confettikanon onder de Omgevingswet?
Het confettikanon beschrijft de situatie waarin voor één initiatief verschillende losse vergunningaanvragen, meldingen en informatieplichten binnenkomen. Daardoor moet het bevoegd gezag actief verbanden leggen tussen de activiteiten op dezelfde locatie. En met de partners zoals omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s.
Waarom maakt de knip bij bouwen toezicht ingewikkelder?
De Omgevingswet scheidt de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. Voor beide activiteiten gelden afzonderlijke regels. Bij een project kunnen daarnaast andere activiteiten spelen. De VTH-organisatie moet die informatie verbinden om een totaalbeeld te krijgen.
Wat betekent de Wkb in 2026 voor gemeentelijk bouwtoezicht?
Het publiekrechtelijke stelsel van kwaliteitsborging geldt sinds 2024 voor nieuwbouwactiviteiten in gevolgklasse 1 die onder het stelsel vallen. Verbouw valt er nog niet onder. Gemeenten houden taken en bevoegdheden rond onder meer meldingen, informatieplichten en handhaving.
Hoe bepaalt een gemeente hoeveel toezichtcapaciteit nodig is?
Begin met de risico’s en bestuurlijke doelen. Meet daarna de werkvoorraad, het naleefgedrag, de controles, het herstelwerk en de resultaten. Gebruik deze gegevens om de uitvoerings- en handhavingsstrategie, het uitvoeringsprogramma en de capaciteitsberekening te onderbouwen.
Hulp bij uw VTH-strategie
Wilt u weten of uw uitvoerings- en handhavingsstrategie nog aansluit op de praktijk onder de Omgevingswet?
JVDG juridisch advies helpt gemeenten en omgevingsdiensten om risico’s, prioriteiten, capaciteit en sturingsinformatie in samenhang te beoordelen. De uitkomst vertaal ik naar concrete keuzes voor de U&H-strategie, het uitvoeringsprogramma en de VTH-organisatie.
Speelt het vraagstuk vooral in de dagelijkse uitvoering of in complexe handhavingsdossiers? Bekijk dan ook mijn ondersteuning bij toezicht en handhaving voor gemeenten.
